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    乡镇人大“边缘化”问题与改革路径
    * 发表时间 : 2015-11-16 16:31:53 * 浏览 :

     原载《合肥行政学院学报》20142

     

    潘国红

     

     

    乡镇人民代表大会是我国最基层的地方国家权力机关,处在基层民主政治建设的前沿和第一线。乡镇人大工作状况的好坏,直接关系到基层治理的法治化和民主政治建设的进程。但从实践运行情况看,乡镇人大权力虚置现象明显,“边缘化”问题突出。有基层人大工作者直言,乡镇人大已经到了最危险的时刻。[1]有学者认为,近年来一些乡镇人大工作几乎瘫痪,乡镇人大被“边缘化”是个不争的事实,这与十八届三中全会“推动人民代表大会制度与时俱进”的要求大相径庭。[2]因此,扭转乡镇人大“边缘化”趋势,让“人民当家作主”的宪法理念走进基层群众生活,不仅是乡镇人大代表和人大工作者的职责,也是各级人大及其常委会的重要使命,更是各级党委的时代课题。

    一、问题分析

    边缘化通常是指组织或个人的政治权力、经济资源、社会影响等由中心、主流变为外围、边缘的过程。有时候这几方面是同步发生的,有时候它们之中的某一个或两个方面会首先发生弱化,进而引起其他方面的弱化。乡镇人大“边缘化是指乡镇人大的作为、权威、地位在基层政治实践中被虚化和弱化,其主要表现为政治上的去权过程,权威、地位和公信力的弱化、甚至丧失等。乡镇人大“边缘化的表现主要在以下几个方面。

    一是法律地位和实际地位差距大。宪法确立了人大在同级国家权力体系中的最高地位。从法理上看,人大在其统辖范围内享有全面的、独立的统治权,各级人大是同级政权中的权力中心。但在基层政治实践中,乡镇人大的法律地位与作用并没有得到真正体现。在党委与人大的关系上,由于人大工作中对“党的领导”的强调,导致党委的领导与控制意图过于明显。党委通过各种方式干预人大事务、发号施令,导致双方无法在自己的权力范围内履行职责,做到各司其职。[3]党权和政权不分,党权干预了政权,影响了人大职权的行使,削弱了人大的地位。在人大与政府的关系上,根据我国政府制度设计的基本原则,政府要对同级人大负责并报告工作,并接受人大监督。但是,在现实运作中,无论在人事安排、预算过程还是公共政策的制定和执行过程中,表现出来的都是一种行政主导的格局。人大主席的党内地位低于乡镇长,乡镇人大扮演着“桥梁”与“助手”的作用,往往习惯于被领导,人大处于事实上的弱势地位。“尽管乡镇人大的法定地位、职权范围与地位作用等在制度文本上有较为清晰的阐释,但却难以掩盖其在实践中存在的角色冲突与行为失范”。[4]乡镇人大的权力和权威与制度文本所阐释的职权、地位差距较大。

    二是宪定权力难以得到充分发挥。地方组织法赋予了乡镇人大13项权力,概括地说就是“三权”,即重大事项决定权、监督权、选举权。但是由于国家法律法规对乡镇人大履行职权的规定比较抽象,而且内容不够完整,特别是对乡镇人大闭会期间如何行使职权没有明确规定,导致乡镇人大除了联系代表等一些常规性的工作外,很难组织行使其他权力。一年一度的乡镇人代会,工具主义和形式主义色彩明显。根据地方组织法规定,乡镇人大会议每年至少要开一次。但由于会期较短(一般为一天,少的只有半天),程序性的听取政府工作报告、人大工作报告和财政预决算报告,占用了大部分时间,真正针对辖区内的重要议题进行审议讨论并提出建设性意见的时间非常少。重大事项决定权是法律赋予乡镇人大的一项重要职权,但是由于重大事项的概念、范围、原则、程序没有明确的界定,在实际权力运行中,乡镇重大问题的决策多由党委、政府领导班子作出,这在一定程度上架空了乡镇人大的重大事项决定权。在监督权方面,现行法律规定人大监督的客体是“一府两院”(乡镇人大的监督对象是政府)。“在中国的权力结构中,一府两院并不是全部,执政党处于整个公共权力的核心地位,而执政党并不是监督法规定的监督对象”。[5]乡镇党政权力融合,致使乡镇人大在对政府行使监督权时,往往面临被监督对象多重角色的转换(乡镇长兼任党委副书记,政府系列的主要成员同时也是党委委员),从而限制了人大监督职能的行使。有学者认为,“实践中乡镇人大没有对政府起到应有的监督作用,而是变为地方政府行政工作的延续和‘尾巴’程序”。[6]

    三是机构设置不适应人大闭会期间的履职需要。在立法设计上,乡镇人大与县级以上各级人大最大的区别是闭会期间没有常设机关。《地方组织法》第十五条规定:“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,选举主席团。由主席团主持会议,并负责召集下一次的本机人民代表大会会议。”第十四条规定,大会闭会期间,乡镇人大“主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表,组织代表开展活动,并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见”。乡镇人大主席团既不是常设机构,也不是临时机构,其职责主要是负责主持、召集会议,虽然闭会期间,大会选举产生的主席团还存在,但是法律没有规定它在闭会期间履行职责。乡镇人大闭会期间的日常工作由人大主席、副主席负责处理。目前,乡镇人大主席、副主席一般各配备一人(充其量不超过一正两副),其开展工作往往有“个人行为”之嫌。乡镇人大闭会期间没有行使职权的主体,缺乏行使职权的途径。同时,随着近几年来乡镇机构改革进程,乡镇人大机构工作人员出现由专职走向兼职的趋势。乡镇人大干部不能专职专岗,绝大部分时间与精力用在党务工作和具体的行政事务上。有统计显示,乡镇人大主席平时负责的工作,少的七八项,多的十余项,最多的承担了17项具体事务,除了人代会,基本没有时间和精力开展人大工作。[7]也有一些乡镇人大主席、副主席认为行政工作见效快,容易出政绩,体现权威,不安心人大工作,热衷于行政工作。“种了别人田,荒了自家地”。乡镇人大干部的日常工作,“普遍以党政工作为重,人大则成了一项季节性、突击性的工作,乡镇人大的各项职权自然也就无处落地”。[8]

    四是人大代表履职意识和能力薄弱。人民代表大会是民众通过“委托—代理”的方式组成的代议机关,因此,人大选举的平等性与普遍性特征在实践中应当得到真正体现。当前尽管人大代表的结构在划分方面按照政党、界别、知识、年龄、性别等有不同的规定,但是当前中国的“确认性”选举方式却导致了党政干部在乡镇人大代表中的比例偏高,而真正的农民代表、专业人士代表名额太少。[9]这样的比例结构使乡镇人大会议的性质发生变化,平等议事的人大会议变成了上下级的汇报会,更像是开干部会或党代会。“既当运动员,又当裁判员”使得人大监督流于形式,难以对“一府两院”形成有效约束。另外,由于当前选举中缺乏有效的竞争机制,选民与候选人双向沟通少,选民对候选人不了解,存在着盲目投票行为;差额选举在操作中难以起到实际效果,没有真正从各阶层中选贤与能,选出精英。一些人大代表文化程度偏低,代表意识和履职能力不强。少数人大代表不知道人大代表的权利、义务、职责,缺少为民代言的勇气和胆量,提出议案、建议和批评意见的质量不高,不想履职、不敢履职、不能履职情形不同程度存在,形成事实上的“挂名代表”、“举手代表”。

    二、改革路径

    今年58日至11日,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江赴浙江省调研乡镇人大工作时强调,要“从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用,切实加强乡镇人大建设,提高乡镇人大工作水平”。这充分体现了新一届中央领导集体对基层民主政治建设的高度重视,体现了最高国家权力机关对加强基层人大建设的政治自觉。扭转乡镇人大“边缘化”趋势,有助于人大真正履行宪法和法律赋予的职责,规范和监督公共权力的运行,保障公民权利,从而在既有框架内让制度性的权力回归人大,回归对宪法和法律的信仰,为推动人民代表大会制度与时俱、实现国家治理能力和治理体系现代化发挥更大作用。

    (一)提高思想认识,切实维护和提升乡镇人大权威

    作为最基层的国家权力机关,乡镇人大与人民群众的联系最为紧密,接触的问题最实际、最具体,也最能代表广大人民群众的意愿,其履职实践和民主绩效人民群众的感受最为直接最为深刻。没有基层群众的民主历练和对人大民主合法性的认同,没有基层治理体系的法治化,整个国家的民主法治建设就难有广泛共识和蓬勃生机。加强和改进乡镇人大工作,扩大人民群众民主参与、民主管理、民主监督渠道,对于维护基层社会稳定、巩固党的执政基础、促进基层治理向现代转型具有极为重要的意义。各级党委要从提高党科学执政、民主执政、依法执政的高度切实重视乡镇人大工作,加强和改善党委对人大工作的领导,充分发挥乡镇人大的职能作用,切实维护和提升乡镇人大权威。作为基层政权领导核心的乡镇党委,要尊重人大的法律地位,增强党政班子主要领导的人大意识和法律意识,理顺党委、人大、政府三者之间的关系,划分和界定三者的职权和责任边界。改进党委对人大工作的领导方式,通过党委决定的方式,框定人大的重大事项决定、监督、人事任免的范围和程序,确保乡镇人大依法、有效行权履职。协调人大与政府之间的关系,使权力机关和行政机关各司其职、各负其责、互相配合、协调一致地开展工作。要将人大工作列入党委重要议事日程,定期听取和研究人大工作,及时解决人大实际工作中遇到的问题。加强乡镇人大的组织建设,配齐、配足人大干部。统筹考虑人大干部的培养、使用和提拔,注重提拔有培养前途的党政干部担任乡镇人大主席、副主席,切不可将人大干部视为“二线”职位安排。新提拔的乡镇党委书记、乡镇长和县直局(委)局长(主任)中,乡镇人大主席、副主席应占一定比例,以提振乡镇人大干部的信心与动力。

    (二)加强制度设计,为乡镇人大履职提供保障

    设立乡镇人大常设机构。有学者曾就乡镇人大闭会期间常设机构的设立作过调查,82.5%的乡镇人大干部、91%的乡镇人大代表赞同修法赋予乡镇人大闭会期间主席团决定权和监督权。[10]要修改地方组织法、监督法等有关法律,增设乡镇人大常委会或者明确乡镇人大主席团为常设机构,规定乡镇人大闭会期间的履职主体和行权范围,确保基层国家权力机关职能正常发挥,使人大制度的优越性能够在基层充分体现。

    进一步完善选举制度。逐步改变党委主导的候选人提名方式,建立竞选机制,做实差额选举,提高选举的透明度和公正性。进一步优化人大代表结构,限制政府行政人员参选人大代表,提高农民代表与专业人士的代表数额,减少企业家代表和干部代表的比例,提高人大代表的广泛性和代表性。同时,完善人大代表履职监督机制和约束机制,“形成一套科学的代表机制以及相应的制度体制、程序规则,保证代表者能够始终代表被代表者的利益”,“能够及时有效地收到被代表者的监督”。[11]

    通过建章立制的形式,推进权力行使具体化、明晰化和程序化。民主程序是民主的具体化、动态化,是民主实质得以实现的保证。“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史”。[12]“正是程序决定了法治和恣意的人治之间的基本区别”。[13]可操作性程序规范的缺失造成人大履职的模糊化和随意性。要尽快修订乡镇人大工作条例,进一步明确乡镇人大工作内容、范围、程序、标准,使乡镇人大权力行使具体化、明晰化和程序化。制定出台乡镇人大主席团组成人员守则、议事规则、监督条例、述职评议工作条例、建议议案办理工作条例、代表履职监督制度等地方性法规,为乡镇人大履职提供制度保证。

    示例一:20131030,广东省中山市人大常委会审议通过了《中山市镇人民代表大会监督工作暂行办法》。这标志着中山市镇级人大监督工作,尤其是闭会期间的监督工作从此有规可依、有章可循。当前,规范我国人大监督工作的监督法只适用于各级人大常委会,而乡镇人大没有常设机构,闭会期间的监督工作如何开展至今没有相关法律作出较明确的规定。由于无规可依、无章可循,难免出现工作盲点、监督真空,致使人大监督权在乡镇基层难以真正落到实处。据了解,《中山市镇人民代表大会监督工作暂行办法》共分六章三十二条。主要阐述法律依据、制定原则和监督对象,规范了完善执法检查、听取工作报告、审查和监督预算、民主测评等主要监督形式,进一步明晰各种监督形式的具体内涵和操作要求,力求把工作监督与法律监督、专项监督与综合监督、推动自行整改与依法纠正有机结合起来,使镇人大监督工作有章可循,增强监督工作的针对性和实效。[14]

    (三)强化履职观念,提高乡镇人大工作效能

    乡镇人大工作虽不是“火线”,但绝不是“二线”,而是基层民主政治建设的“第一线”,乡镇人大工作者要始终用“一线”的观念坚定不移地推进乡镇人大工作。要积极争取党委重视和支持,年度计划制定、重要工作安排等要主动听取党委意见,善于通过法定程序,实现党委意图。要转变工作角色,从以往具体处理行政事务转变为依法实施监督,有效规制政府行政行为,推进乡镇人大权力行使从应然走向实然。

    严格按照法律规定开好镇人大会议。要根据会议议题数量,认真分析测算会期,确保代表能够充分进行审议,发表意见。要将提交会议审议的各项工作报告提前发给代表,使代表对报告中涉及的重大问题提前进行调查和论证。组织代表围绕会议议题进行视察、调查和走访选民,广泛收集群众意见和建议,为审议各项工作报告和议案作准备。要提高人代会开放程度。会前通过多种方式公布会议时间,宣传会议目的、意义和主要任务,营造良好氛围。加强对会议进程和代表审议发言情况的报道,宣传人大和人大代表的履职情况。组织公民旁听大会,扩大公民有序参与人大工作。

    充分行使闭会期间的人大职权。问政于民、问计于民,根据群众需求确定年度人大工作计划。推动视察、检查、调研、评议、询问等监督方式有机结合,切实提高监督实效,真正在乡镇财政、人事、重大工作等方面履行监督职责,在经济、政治和社会重大问题上拥有决策权和监督权。重视代表议案和建议、批评、意见的交办、督办和落实工作,切实提高办理质量和水平。

    示例二:泽国镇是浙江省温岭市率先试行参与式预算的乡镇之一。泽国镇人大不断改进和规范镇人民代表大会工作程序。镇十五届人大二次会议通过了预算修正案表决办法,2013 年镇十六届人大三次会议通过了《泽国镇预算审查监督试行办法》《泽国镇参与式预算民主恳谈工作规程》《泽国镇项目智库运作规程》,促进泽国镇推行了9 年多的公众参与式预算进一步制度化、规范化。泽国镇人大通过财政预算选民协商恳谈、代表工作站预算征询恳谈、收入预算专题民主恳谈等多种形式,组织市镇人大代表、选民代表、智库专家等与镇领导开展分层多轮对话,并实行预算修正案票决制, 有效落实人大代表对预算的审查权、修正权、决定权。2013 年通过民主恳谈共调增预算项目8 项,调减9 项,涉及资金1053 万元;2014 年通过民主恳谈,共调增预算项目8 项、涉及资金1875 万元,调减预算项目7 项、涉及资金5470 万元。同时,泽国镇人大积极开展监督工作。近年来,先后对饮用水安全、环境保护、生产安全、消防安全、食品安全等开展执法检查专项督查农民建房、消防安全隐患整治等工作,并组织代表开展部门执法评议。监督活动充分发挥了代表履职能动性,有效活跃了基层人大工作,对全镇经济发展和社会稳定起到了很好的推进作用。[15]

    (四)优化代表工作,激发乡镇人大代表履职活力

    加强代表培训,提高代表素质。通过组织专门的培训会、开展代表履职经验交流活动、以会代训等形式,增强人大代表的履职意识和参政督政能力。组织代表小组活动,为代表履职搭建平台。通过组织代表视察、执法检查、专题调研,听取和审议政府专项工作报告等方式,不断拓展闭会期间人大代表的履职渠道。

    推动代表与选民的紧密联系。人大制度是最重要的民意表达机构,也是反映民意、整合民意的主要渠道,公民表达民意的最理想的方式是直接向自己的代表表达自己的利益诉求。乡镇人大要在区域内公布人大代表的姓名、职业和联系方式等有关情况,方便群众反映情况。组织代表开展走访选民、接待选民等活动,同时积极探索代表联系选民的途径,如接待日、协商对话、听证会、电子信箱等,拓宽代表联系选民的渠道。

    加强代表履职监督。通过代表向选民选区报告工作、代表述职评议、设立选民意见信箱等活动和形式,促进选民对代表的监督。加强对代表出席会议、参加调查视察、审议发言、提出建议和议案等情况的考核。对于表现突出的代表要给予表彰和奖励,对代表意识淡漠、履职不力的代表给以批评教育和诫勉谈话,同时适时运用代表退出机制,采取动员辞职和罢免等方式,将不作为代表调整出代表队伍。

        示例三:基层人大“一个载体两项制度”(即“人大代表之家”履职载体,“代表接待选民日”、“代表向选民述职”两项制度)建设,是近年来江苏省人大积极倡导和着力推进的重要工作,也是镇江市人大加强代表工作的一项重要举措。经过几年来各级人大采取措施积极推进,目前镇江市41个镇和13个街道(园区)已全部建成“人大代表之家”共280个,其中镇(街道)59个,村(社区)181个,建在企事业单位40个。全市3000多名各级人大代表利用“代表之家”这个载体,开展学习培训、接待选民和县、乡镇人大代表向选民述职等活动,密切与人民群众的联系,帮助解决关系群众切身利益的热点难点问题,得到了群众的好评。[16]

    示例四:为进一步激发代表履职热情,提升代表整体工作水平和综合素质,泽国镇人大加强人大代表工作站建设,建立以“监督一项重点工作,调研一个重点课题,约见一次部门领导,解决一批难点问题,配好一名村官大学生”为内容的工作站“五个一”机制。泽国镇人大将代表述职列入全年工作计划,制订详细的述职方案,规范述职程序,辖区内的42 位市人大代表和部分镇人大代表分3 年述职一次。2013 年,组织部分市、镇人大代表向选民开展当面述职活动,6 位市、镇人大代表严格按照代表述职、选民询问、代表任职测评、现场公布测评结果的程序接受监督。40 位人大代表深入走访选民,认真撰写述职报告,并按选区公布在村(居)务公开栏、数字电视中的“阳光村务”等平台上,征求选民意见,接受选民监督。今后,将逐步形成代表年度述职的常态制,提高代表依法履职和接受监督的自觉性、主动性。[17]

    (五)加强联系指导,营造加强乡镇人大工作良好环境

    县级人大及其常委会要把加强对乡镇人大工作的联系和指导摆上重要日程,保障和指导其依法行使职权。推进乡镇人大规范化制度化建设,总结交流乡镇人大工作经验,帮助乡镇人大建立、健全和规范各项议事规则及工作程序,认真执行乡镇人大及其主席团工作的各项制度,用制度保障《地方组织法》赋予的乡镇人大选举权、重大事项决定权、监督权的落实。加强对乡镇人大职责履行工作的指导,通过建立人大常委会领导定点联系乡镇人大制度、邀请列席会议、组织业务培训、现场交流、参观考察等形式,联合开展执法检查、工作评议等工作,不断提升乡镇人大工作水平。善于发挥自身的优势,在乡镇人大干部配备和成长、将乡镇人大工作纳入对乡镇党委考核、工作条件改善等方面,积极争取县委对乡镇人大工作的重视和支持,为乡镇人大开展工作营造一个良好的社会环境。

     

    注释:

    [1][7][8]戴志华:《做实乡镇人大工作,破解边缘化问题》,《人民代表报》20148193版。

    [2]武 春:《扭转乡镇人大“边缘化”之我见》,载《人民代表报》20147313版。

    [3][4][9]王玲,申恒胜:《乡镇人大制度的现实困境与改革路向》,载《中国特色社会主义研究》2013年第6期。

    [5]郑广永:《从权力行使看人大的公信力》,载《中州学刊》2014年第5期。

    [6]周少青,刘建伟:《人民代表大会监督的若干问题浅谈》,载《理论月刊》2005年第4期。 

    [10]无锡市人大常委会研究室:《加强乡镇人大建设,推进基层民主发展》,载《人民与权力》2014年第7期。

    [11]李忠杰:《以改革的精神把党的建设推向前进》,载《瞭望新闻周刊》2002911

    [12]龚祥瑞:《西方国家司法制度》,北京大学出版1993版,第94页。

    [13]《潘恩选集》,商务印书馆1981版,第275页。

    [14]《破解镇级人大监督难题——中山市人大常委会制定镇人大监督工作暂行办法》,载《人民之声》2013年第11期。

    [15][17]《民主恳谈激活乡镇人大监督》,载《中国人大》2014年第12期。

    [16]《镇江人大代表工作“一个载体两项制度”建设推进会举行》,中国人大网www.npc.gov.cn 2009-04-07